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2021年3月9日，农药塑料包装物回收处理及地膜残留污染防控讨论会通过线上线下的方式在京召开。会议建议相关部门加强对农药和农业化学品的宣传和教育，提高农民用药水平的同时提高他们的环境保护意识；建立农业废弃物集中处理部门，对其进行无害化处理；对农药研制、生产、销售、使用的全过程实行严格监管和有效管理。以下是中国农业大学农业与农村法治研究中心执行主任李玉梅的发言，分享给大家。

编者按/时子 审/Mavis 编/sakura

感谢主持人，各位专家、各位听众，大家好。在这里，我主要分享三个方面的内容，第一农药及其包装物和农膜的法律定位，第二农药及其包装物和农膜污染防治法律体系，第三农业污染防治法治能力提升。

农药及其包装物和农膜的法律定位

关于农药塑料包装物回收处理及地膜残留物污染，过去我认同是农民等生产经营者乱丢或者农药企业没处理好，这在当时也是一种主流观点。但是，随着我们对这个问题更加深入的研究，我认为这个看法太片面，其实这是一个系统性问题要协力解决，要从生产、消费、社会等多视角解决，如果解决不好甚至关乎母亲河保护、土壤污染防治、大气污染防治、人体健康等大事。

第一防寒布，农药及其包装物和农膜到底是什么？法律上如何把他们作为规制对象。尽管刚才很多学者都提出来说农药和地膜污染是因为我国的法律不健全，但这个观点我并不完全认同，立法目前较为完备。类似过去我也曾认为农药农膜都是不好的，现在我已经摒弃了这个极端的观点。一方面，经过刚才专家们的科学评判，我们可以形成一种共识，也就是农药和农膜是一种重要的农业投入品。那农药瓶和农膜等废弃物在归类上应该属于哪一类垃圾？有人说它是固体废弃物，有人说是危险废弃物，从法律上该如何去界定它是一个问题。另一方面，农药和农膜的使用关乎到农产品的质量安全和生态环境，因此，我们要从消费者保护、农业生产安全和整体生态系统健康的角度来看待这个问题。我们需要系统地看待农药及其包装瓶、农膜污染防治问题。从法律调整看，这是一个交叉作用的领域，是由法律拼图来共同调整。

我认为，农药、农膜污染防治的问题，要放在农业和环境保护的双向法律政策体系当中。在美丽中国建设行动下，我们贯彻绿色发展新理念，农业实现绿色发展，要从资源节约、环境友好、生态保护和产品质量这四个维度来共同约束。从乡村振兴战略到今年的中央一号文件，我国要全面实施秸秆综合利用和农膜农药包装物回收行动，加强可降解农膜研发和推广。但是，可降解农膜并不是一个万能的解药，环境效果和科学性有待深入研究。目前，很多地方全面禁止秸秆焚烧，机械、野蛮禁止农业废弃物处理的传统措施，会带来一定问题。既然农业废弃物不可避免，就要求一定有处理的出口，否者是不利于真正解决农业污染问题的。整体而言，农业绿色发展的未来应该是防治污染，保障食品安全，维护生态和环境可持续发展。防寒布

农药及其包装物和农膜污染防治法律

第二，我国已经建立了从法律、行政法规到部门规章较为完备的法律体系，共同预防和治理农药及其包装物、农膜的环境污染问题。《宪法》是国家的根本大法，在第26条规定了国家的污染防治义务。《环境保护法》是环境保护的基本法，第6条规定了环境保护的广泛义务。一切单位和个人、地方各级人民政府、企事业单位和其他生产经营者、公民都承担环境保护义务。《农业法》是农业产业发展的基本法，有防治农业污染的具体条款。第6条规定，国家坚持科教兴农和农业可持续发展的方针。第57条规定，发展生态农业，保护和改善生态环境。第65条第1款规定，各级农业行政主管部门应当引导农民和农业生产经营组织采取生物措施或者使用高效低毒低残留农药、兽药，防治动植物病、虫、杂草、鼠害。

除了宪法和环境基本法、农业基本法外，我梳理了农药及其包装物和农膜污染防治法律规范，这是一个多部门法共同调整的法律领域，既包括实体法，也涉程序法，既有法律，还有下位的行政法规和部门规章。下面我重点介绍几部法律：防寒布

首先，我想讲下和每个人的生活都息息相关的《民法典》，其确定的绿色原则意义重大，统筹了后面的具体制度。

第一编总则第9条规定，民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源，保护生态环境。农民生产经营者买卖农药、农膜都是常见的民事活动。

第二编物权第三分编用益物权一般规定的第326条规定，用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源、保护生态环境的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。土地承包经营权是用益物权的典型类型，农民等农业生产经营者从事农业生产活动要保护生态环境。

第三编合同第一分编通则第四章合同的履行第509条第3款规定，当事人在履行合同过程中，应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态。第八章违约责任第577条规定了独立的违约形态，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。

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第九章买卖合同第619条规定，出卖人应当按照约定的包装方式交付标的物。对包装方式没有约定或者约定不明确，依据本法第五百一十条的规定仍不能确定的，应当按照通用的方式包装；没有通用方式的，应当采取足以保护标的物且有利于节约资源、保护生态环境的包装方式。第625条规定，依照法律、行政法规的规定或者按照当事人的约定，标的物在有效使用年限届满后应予回收的，出卖人负有自行或者委托第三人对标的物予以回收的义务。这些规定和生态环境保护义务对农药、农膜买卖当事人都是有约束力的。防寒布

《民法典》第七编中特别规定了生态环境侵权责任的救济范围。未来像中国绿发会等公益组织和检察院提起环境公益诉讼应该会越来越多。以上这些都是《民法典》当中大家可以看到的非常有诚意的环境友好规定。当然，环境保护法律义务的承担和履行，也与法律的实施效果和国家环境教育的发展密切相关。

其次防寒布，我国2018年最新通过的《土壤污染防治法》对农药、农膜的污染防治责任的规定是相对具体的，还有《农药管理条例》行政法规，以及《农药登记管理办法》和2020年通过的《农药包装废弃物回收处理管理办法》《农用薄膜管理办法》等部门规章。国务院农业农村、林业草原主管部门应加强农用地农药、化肥使用指导和使用总量控制，加强农用薄膜使用控制；制定农药、农用薄膜等农业投入品及其包装物标准应当适应土壤污染防治的要求。农业投入品生产者、销售者和使用者应当及时回收农药、肥料等农业投入品的包装废弃物和农用薄膜，并将农药包装废弃物交由专门的机构或者组织进行无害化处理。

具体办法由国务院农业农村主管部门会同国务院生态环境等主管部门制定。同时，国家采取措施，鼓励、支持单位和个人回收农业投入品包装废弃物和农用薄膜。在这里也有一个法律适用中法律规则的选择问题，《土壤污染防治法》规定，农业投入品生产者、销售者、使用者未按照规定及时回收肥料等农业投入品的包装废弃物或者农薄膜，或者未按照规定及时回收农药包装废弃物交由专门的机构或者组织进行无害化处理的，由地方人民政府农业农村主部门责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；农业投入品使用者为个人的，可以处二百元以上二千元以下的罚款。但是，在《固体废物污染环境防治法》中规定单位和其他生产经营者违反固体废物管理其他要求，污染环境、破坏生态的，可以处十万元以上一百万元以下的罚款，对该处罚有关法律、行政法规另有规定的，适用其规定。两部法律在守法、执法和法律适用中会出现不确定性。

再次防寒布，我们看下《固体废物污染环境防治法》，如前所述的农药和农膜污染防治条款我不再赘述，但是重点关注第一章总则中的第9条和第10条，科普是最薄弱的。例如，我们不可将农药和可降解农膜妖魔化，通过自然科学和社会科学的科普，加强固体废物污染环境防治宣传教育和科学普及，增强公众固体废物污染环境防治意识。农业污染防治法律的科学普及和宣传不足。例如，我提到的农药包装瓶的垃圾分类问题。《国家危险废物名录(2021年版)》中，HW04就是关于农药废物的界定，很多人并不了解。基于毒性，农药废物应严格按照危险废物管理，但达到豁免条件它是可以豁免的，目录与豁免之间转换，需要技术和政策的匹配，分类要科学。

最后防寒布，在中国传统的农耕思想中，我们非常珍惜和利用土地等自然资源。现在我们要打好农业面源污染治理攻坚战，实现一控两减三基本的目标，有效保障我国粮食供给安全、农产品质量安全和农业环境特别是产地环境的安全，促进农业农村生产、生活、生态三位一体协同发展。但是这其中有个问题常被忽略，在绿色农业可持续发展中农民的环境成本增加了。如果环境成本不在终端产品价格端体现，这种农业生产就很难持续，这是我的一个鲜明观点，环境成本要通过补贴或市场支付给农民。环境成本带来的农业生产成本增加，政府如果没有补贴，消费者又不愿意付费，那农民作为生产经营者是没有采取环境友好措施动力的。德国家庭农场在保护自然资源的可持续利用和生物多样性方面具有强烈的动力，法律保障他们通过代际传统农业知识传播和职业教育提升职业素质，并通过遵循最佳农业实践技术获得财政补贴以及实现政府在有机农业、生态农业的高质量追求。

农业污染防治法治能力提升

在全面依法治国战略下，我国已经建立了农业污染防治较为完善的法律体系，立法路径清晰，但是我们的法治能力还需要不断提升。科学立法之后，我们的法律宣传和法治思维养成非常关键，特别要注重对农业生产经营者、农药和地膜生产者、农业农村管理部门和生态环境管理部门的科普。此外，厘清法律关系和权利的请求权基础也非常重要。农民向农药生产经营者主张权利，权利基础来自于合同中关于农药瓶回收义务。

我国农村土地属于农民集体所有，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。在农药瓶和农膜回收利用和分类处置中，集体经济组织作为依法代表集体行使所有权的适格主体，并没有履行好所有权人的生态环境保护义务，大多没有采取有效措施防治此类污染。因此，我们需要加强法律实施，包括政府、集体经济组织、企业、农业生产经营者在内的法律关系主体都要将守法落到实处。防寒布

当然，最艰难的环节在执法路径。农业执法中遇到很多困难，但是严格执法是未来解决农业面源污染的必然路径。我们只有明确法律的权利义务边界，才能够划清法律责任的范围，奖惩分明，增加农业环境违法成本，各类主体才不敢违反法律的强制性规定。同时，我们关于农业面源污染治理的法律激励还是远远不够的，有必要大力培育农业绿色发展的经营主体和服务主体，开展统筹防治等专业化服务，支持规模种养企业、专业化公司、农民合作社等建设运营农业废弃物处理和资源化设施，采取政府统一购买服务、企业委托承包等形式，有效推动农业废弃物第三方治理。

最后一点就是强化农业污染防治的司法保障和法律监督路径。社会各界对农业面源污染保持热切关注和多元化支持，污染的受害者、公共利益的代表应该拿起法律武器维权，所以法院也应该践行绿色司法的理念和具体措施。

由于时间关系，我就讲这些，不当之处请大家批评指正，希望以后可以与不同行业的专业在此领域有更多的合作，谢谢大家。防寒布

中国农业大学农业与农村法治研究中心执行主任

中国农业大学人文与发展学院法律系 李玉梅